近期，《求是》杂志刊发最高层重磅文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》。在“完善城市化战略”一章中，习总书记强调：

我国城市化道路怎么走？这是个重大问题，关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。目前，我国常住人口城镇化率已经达到60.6%，今后一个时期还会上升。要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。

增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，这是符合客观规律的。同时，城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。要坚持以人民为中心的发展思想，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。

产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。目前，我国超大城市（城区常住人口1000万人以上）和特大城市（城区常住人口500万人以上）人口密度总体偏高，北京、上海主城区密度都在每平方公里2万人以上，东京和纽约只有1.3万人左右。长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准。要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，有序推动数字城市建设，提高智能管理能力，逐步解决中心城区人口和功能过密问题。

我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化。东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”。要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。城市之间既要加强互联互通，也要有必要的生态和安全屏障。中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。我国现有1881个县市，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍，要选择一批条件好的县城重点发展，加强政策引导，使之成为扩大内需的重要支撑点。在城市旧城和老旧小区改造，地下管网、停车场建设，托幼、养老、家政、教育、医疗服务等方面都有巨大需求和发展空间。

以上为习总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中的重要表述，这些表述信息量巨大，是对中国城镇化方向的一次重要定调。

其中，文中提到“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。”首先，文中肯定了优质资源向优势地区聚集是客观规律，不是主观意志，中央对大城市的优势是肯定的，国家会顺应市场规律，继续支持大城市的发展；但高层又马上提到“城市单体规模不能无限扩张”，又表达了对单体城市规模扩大的担忧，说明中央对大城市的支持，并非简单的支持大城市无限扩张，而是要达到都市圈和集散地的效应，将人口和产业向大城市聚集，同时希望大城市能够发挥集散效应，把虹吸来的资源按照区域功能定位疏散一部分到周边区域，既保证了产业和人口向优势地区聚集，又避免了“摊大饼”的城市病。这个论断可以视为对中国城镇化模式的一锤定音。

高层文章又提到了“要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展。”这句话指明了大城市资源外溢与扩散的方向：郊区新城。而且文章明确提出“多中心”和“郊区化”两个词，说明中央希望大城市疏解核心区人口密度和城市功能，向郊区新城转移，从而构建多中心的空间结构。要满足这些条件的郊区新城，才能参与“多中心”的构建，有产无城的工业园、有城无产的“睡城”、交通不便利的偏远小城，都不在此列。而如何构建起“产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城”，成为我国城镇化接下来的重点工作。

二、郊区新城建设背景及规划建设
 

（一）我国郊区新城建设背景

1.我国大城市病现象愈发严重

目前，我国城镇化率已经达到60.6%，而像北上广深和一些东部发达地区，城镇化率已达到了70%以上，甚至像深圳、东莞等城市城镇化率已经达到90%。从20世纪90年代开始，城市空间和功能逐渐向外延伸，城市空间和功能逐渐向外延伸，出现大城市郊区化的现象。同时，伴随而来的问题是基础设施和公共服务配套严重滞后于新城发展，城市无序蔓延，在不同能级的城市都出现了一定程度的人口密度过大、城市拥堵、资源能源短缺和环境污染问题等城市病。以城市拥堵情况为例，从2020年第二季度中国通勤高峰拥堵延时城市可以看出，这十个城市都是属于人口净流入的特区、直辖市和省会城市，人口密度相对较大，城镇化率水平相对较高；例如，重庆市已经连续两年蝉联城市交通拥堵指数榜第一的位置，这主要与地形崎岖山路多、城市人口激增、汽车保有量增加和城市交通建设不合理有关。

表1 我国拥堵城市前十名

图2 我国交通拥堵排名前十的城市分布

2.基础设施建设不断完善，城郊联系日益密切

在我国目前快速城市化的过程中，特别在东部沿海发达地区，随着城市产业结构的升级，第三产业向中心城区集聚，由生产功能向管理服务功能转型，而第二产业则向郊区甚至更远的区县进行转移；随着城市高速公路网、轨道交通等快速交通的发展，城市的机动性不断增强，通讯及信息网络技术的快速发展和应用普及使地理空间阻力不断减小，城郊联系日益密切；同时，先行的土地管理制度使级差地租效应充分发挥，土地利用结构逐渐向优化和高效化转变，中心城市和郊区的土地优势、潜能得到不同的体现，这些因素使得城市离心增长日趋明显。郊区新城建设与发展正是城市离心增长的空间过程的表现形式之一。

（二）我国郊区新城建设规划策略

1.建立四个统筹发展理念，完善政府工作具体机制

一是统筹城郊发展机制，克服城郊“二元”固有属性，以疏解城区人口和功能为出发点，通过产业结构调整促进人口合理流动，重新进行新城定位。二是统筹新城的规划与开发，科学编制新城规划，以超前规划理念引领新城建设。三是统筹产业导入和人口调控的关系，将产业发展与人口导入结合起来考虑，做好总书记提出的“产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利”四个要求，通过产业结构调整实现合理的人口结构和适度的人口规模。四是统筹新城土地开发与资金平衡，实现新城整体项目建设封闭运作，土地“合理储备、重点开发、有序出让”，保证政府财政收益，为新城建设提供资金支持。在以上四个统筹的指导下，要通过组织领导、建设主体、运行管理、保障政策等一系列体制，以及资金平衡、土地开发、产业导入等具体机制的完善，实现郊区新城建设有序推进。

2.构建以产业集群为导向的发展体系，加强郊区新城的产业集聚

一是要明确郊区新城的产业功能定位，将新城的产业发展纳入全市的产业布局，加强分类指导，并进一步加强产业政策集聚。二是结合区域产业发展基础及所面临突出问题，发挥区域大型龙头企业的带动作用，构建双创平台，引入企业上下游种子企业、瞪羚企业和独角兽企业，以国家优质科创产业资源作为产业支撑资源，构建产业发展生态，形成完善产业链条。三是以产业高端劳动力人才为切入点，推进区域原有产业升级和新兴产业培育，通过科技服务和金融服务，建设一批高标准、国际化的孵化器、加速器、创业园等，提升区域市值和价值。

3.大力推动政府体制机制创新，建立推动创新发展的政策体系

一是围绕城市建设与产业升级，制定土地一级开发、资金封闭运作等政策，对区域内土地使用权出让收入、新增税收收入和非税收收入扣除中央、省级提留后的地方留成部分，财政独立核算，封闭运作，滚动投入，用于支持产业载体和产业发展投资。二是从政策优惠和税收扶持上加大对产业发展关键技术企业给予研发支持，减免技术转让等创新环节税费；三是结合郊区新城人才发展需要，制定出台更为便捷的人才落户政策、创业补助、人才资助，构建项目发展的全方位、多层次的人才服务体系。四是创新郊区新城管理体制，划分新城管理单元，推行由政府平台公司与专业运营机构共同出资搭建合作平台公司（SPV），开展新城建设和产业发展服务，承担产业园区建设、产业招商、产业投资引育和运营发展服务等工作。五是在重大产业项目落地方面，要给予一定的土地指标和资金扶持优惠政策和创新解决方案，破处行政和区域壁垒，简化审批程序，下放审批权限，建立与新城建设相适应的弹性管理制度，统筹郊区与城区平等发展。

4.提升城市基础设施和产业配套服务，完善城市功能，促进公共服务均等化

郊区新城建设首先就是要提升城市基础设施和服务配套、包括完善公共交通设施、提升新城中小学教育水平，引进三级甲等医院、集聚高端商业配套以及各类休闲娱乐设施，满足郊区新城人民的生活学习、休闲娱乐、生态宜居需求，健全社会公共服务体系、提高城市管理水平、改善生态环境、完善城市功能。而当前的城区公共服务的高度集中，对于疏解城市功能和人口起到了较大的抑制作用，因此要大力促进教育资源、医疗资源等公共服务资源要素的定期轮转流动，促进公共服务均等化，避免中心城区公共服务资源过度集中。

5.注重用地平衡和产业项目扶持

郊区新城建设要考虑到用地平衡，考虑到城区功能疏解与郊区新城产业的合理有效衔接、商品性住房和保障性居住的衔接。在提供优质的人居环境、实现产业集聚和发展区域经济为目标，以优化用地结构和可持续发展为依据，合理布局郊区新城建设规划，提高土地利用效率，控制城市用地规模。

综上所述，我国郊区新城建设是我国城镇化接下来的重点工作，是复杂的历史背景和社会经济发展的必然产物，在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》文章中，习总书记提出：“要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，有序推动数字城市建设，提高智能管理能力，逐步解决中心城区人口和功能过密问题“。因此，为解决我国郊区新城建设高质量发展，需要构建集”新城规划、新旧城市基础设施建设、产业资源导入、法律调整、制度规范重构“郊区新城发展体系，使我国郊区新城发展能够切实解决中心城区城市病问题。